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“违反国家有关规定”是否等于“违反国家规定”

来源:厚启刑辩 时间:2017-02-21 点击:

如果我们仔细研读《刑法修正案(九)》,会发现一处细微的变化,即修正案九第17条将《刑法》原第253条之一“出售、非法提供公民个人信息罪”修改为“侵犯公民个人信息罪”同时,将原罪状中的“违反国家规定”也修改为“违反国家有关规定”。简言之,即在新罪名罪状中的“国家规定”中间加了“有关”两字。对于这一文字的增加,在官方的对《刑法修正案(九)》的解读文件中并没有施以笔墨加以阐述,不知是疏漏还是有意规避。

在刑法条文中,类似“违反……规定”的空白罪状比比皆是,“违反国家有关规定”的罪状描述只是其中一种,目前在刑法条文中也只有侵犯公民个人信息罪这一处。应当看到,“违反国家规定”的内涵范围有刑法进行明文规定,即刑法第96条规定:“本法所称违反国家规定,是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定,国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。”此条文从制定主体上限定了所违反规定的范围,相对确定,但“违反国家有关规定”并没有相应的法律和司法解释加以明确。因“违反国家有关规定”与“违反国家规定”最为相近,其也是从“违反国家规定”修改而来,在刑法典中任何文字的增减都不会是无意或随意为之,虽然这一改变只有“有关”两字,但并非无关痛痒,而是事关重大,因此,有必要对两者进行正确的理解和解释,以利于司法实践的操作适用。

一、“违反国家有关规定”不同于“违反国家规定”
有观点认为,两者并没有什么不同,“有关”没有实际意义,实践中所说的“有关机关”、“有关部门”、“有关人员”都是最神秘的、没有实质的内容。就此而言,“国家有关规定”就是有关的国家规定,只要违反的是国家规定就是有关的,在实际适用中还是要看是否是刑法第96条规定的国家规定。

笔者认为,“违反国家有关规定”不能简单地等同于“违反国家规定”。首先,从罪状描述而言,在力求简明扼要的刑法条文中,词语表述不一样,本身的含义肯定不一样,否则就没有必要进行不一样的罪状表述。其次,从立法修改来看,《刑法》第253条之一原来已经有“违反国家规定”的表述,在原来基础上增减词汇,肯定会赋予其某种立法目的,否则就是毫无疑义的立法活动。针对侵犯公民个人信息罪而言,目前的现状是实践中大量的侵犯公民个人信息的行为需要打击,而国家层面的法律法规没有跟上,如《个人信息保护法》还没有正式出台,严格按照“违反国家规定”的条文会导致打击不力,所以急于从刑事立法层面作出改变。结合《刑法修正案(九)》出台的现实环境,“违反国家有关规定”的表述并不是随意的,也不是没有目的的,应该是有意为之,其含义首先不同于“违反国家规定”的含义。那么“违反国家有关规定”与“违反国家规定”到底有什么关系呢?

二、“违反国家有关规定”与“违反国家规定”应属于包含与被包含的关系
“违反国家有关规定”的外延要大于“违反国家规定”。从语法角度看,概念的限定词越多,范围就越小,但在这一规定中,“有关”两字在内容上是只要有关联的所有规定都可以包含在内,因此在外延上反而会更大。一般而言,国家规定是指国家层面的规定,这些规定适用的效力范围及于全国领域。而《刑法》第96条的“国家规定”是在所有国家规定中限定了只有全国人大及其常务委员会和国务院制定的国家规定。从立法原意而言,在“国家规定”上加上“有关”实际上想突破这一限定,扩大“违反国家规定”的适用范围。当然,在理解的时候,“违反国家有关规定”应包含“违反国家规定”的规定内容。尽管加上“有关”两字,但“违反国家有关规定”的范围并不能随意扩大,而是在《刑法》第96条规定的“违反国家规定”基础上的扩大,虽然两者有不同的内容,但也不属于交叉关系,而是包含与被包含的关系。那么,“违反国家有关规定”具体包含哪些内容,在司法实践中如何掌握其扩大的部分,是一个真正值得研究的问题。

三、“违反国家有关规定”的实践把握
笔者认为,在实践中把握“违反国家有关规定”的内容范围,应从两个方面着手:一是正确理解刑法中“违反国家规定”的内容;二是正确把握扩充的“有关”部分的内容。两者结合,就是“违反国家有关规定”的全部内容。
1.“违反国家规定”的理解
根据《刑法》第96条的规定,在理解“违反国家规定”时应把握以下四个特征:一是“国家规定”的制定主体是全国人大及其常委会和国务院;二是“国家规定”是经过法定的程序制定并按照法定的程序发布的;三是“国家规定”能够代表国家整体的意志,以国家强制力反映出普遍的约束力;四是“国家规定”在表现形式上,必须是全国人大及常委会制定的法律和决定和国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。

理论上一般从制定主体和是否具有全国性的普遍约束力这两个方面对“国家规定”进行严格解释,只有两者都符合,才是刑法意义上的“违反国家规定”。因此,不具有全国普偏约束力的地方性法规和虽然具有全国普遍约束力但制定机关层级较低的国务院各部委的规章、指示和命令都应排除在外。这是根据罪刑法定原则的要求,对“违反国家规定”最基本的理解。

但鉴于立法活动的复杂性和多样化,有些规定虽然实际的制定主体不符合“国家规定”的要求,但经过符合“国家规定”的制定主体依法批准、批转、公布,应视为“国家规定”。如经国务院批准并以国务院名义发布的国务院各部委制定的规范性文件。实践中,国务院各部委为了践行国务院的决定,往往会根据具体的需要制定部门规章。如果国务院认可并批转了各部委制定的规章时,可以作为“国家规定”进行适用。

在司法实践中,笔者认为,虽然“违反国家规定”应按照罪刑法定原则进行严格解释,但在对“国家规定”的具体内容进行理解时,可以在不违背法律基本精神的前提下,结合部门规章、地方性法规甚至单位内部规定进行。只要这些部门规章、地方性法规及单位内部规定是为了贯彻执行“国家规定”而制定,都可以作为理解“国家规定”中具体内容的辅助内容。如刑法第396条关于私分国有资产罪的规定 :“国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体违反国家规定......”,其是否“违反国家规定”可以诸多繁杂的地方性规章为依据进行认定。

2.“有关”内容的理解
尽管笔者不赞同用“有关”这类内涵范围非常不明确的词语描述刑法条文的罪状,但既然已经规定,而且立法意图也较为明确,因此,应该对既定的刑法条文用法教义学方法进行合理的解释。在对“有关”这部分内容进行理解时,应把握两个原则:一是应以刑法现有的“违反国家规定”的内容为基本依据;二是“有关”的内容应进行尽可能的限制,不能随意地突破扩大。

笔者认为,以“违反国家规定”为基本依据必须确保条文的显性内容,即国家层面的规定。“违反国家有关规定”中无论如何不可能是地方层面的规定,不能突破“国家规定”的底线。实践中,即使是全国人大及其常委会授权地方制定的相关规定,也不可能构成“违反国家有关规定”。因为地方规定的效力只及于该地方范围内,对其他地方并没有当然的适用效力。

因此,在国家层面、效力及于全国范围的相关规定,才是“有关”部分可以扩张的空间范围。这是对“国家有关规定”内容进行正确理解的原则底线,否则就有违罪刑法定的基本原则,“违反国家有关规定”也将失去意义。那么,除了《刑法》第96条规定的“国家规定”之外,效力及于全国范围的国家规定有哪些?这可以结合《立法法》的相关规定进行确定。实践中,国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定的行政规章可以视为“国家有关规定”。

综上,“违反国家有关规定”实际上是突破了《刑法》第96条规定的“违反国家规定”的内容,将原本不属于全国人大及其常委会和国务院制定的效力及于全国范围的其他国家规定包含了进去,如部门规章。这一突破是为了应对司法实践的需要,从刑法功利的角度,有利于打击犯罪目的实现。但从,立法角度而言,这一改变不是最明智的选择。一方面,“有关”一词有违刑法的明确性原则,徒增了刑法的随意性。另一方面,这一改变事实上是一种立法对司法的妥协与附和,有损刑法的威严。另外,在侵犯公民个人信息罪单个罪名上因为打击的需要而作改变,也缺乏立法修改的通盘考虑和权衡智慧。可以想见的是,如果确有需要作出修改,为什么不从“违反国家规定”本身着手呢。
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