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陈永生:冤案为何难以获得救济

来源:《政法论坛》2017年第1期 时间:2017-02-11 点击:

作者:陈永生教授
北京大学法学院教授、博士生导师

目次

一、问题之现状
二、问题之成因:直接原因
三、问题之成因:深层原因
四、问题之解决

摘要

在我国刑事诉讼中,无辜者一旦被公、检、法机关错误认定为有罪,往往很难获得有效救济。造成这一问题的直接原因有两点:一是审判监督程序的启动极其困难,二是法院审判很难纠正侦查、起诉阶段的错误。造成这一问题的深层原因有五点:一是公检法三机关诉讼地位不合理,侦查、起诉、审判三阶段的纵向结构严重扭曲;二是地方党政部门介入具体案件的处理,削弱甚至取消了刑事诉讼的内在制约机制;三是对申诉再审的审判与审查机关规定不合理,导致当事人申诉很难启动再审程序;四是《国家赔偿法》对赔偿义务机关的规定不合理,导致办案机关为逃避赔偿义务而拒绝纠正错案;五是公安司法机关绩效考核指标设置不合理,导致侦查、起诉、审判三机关都片面追求证明有罪。要解决冤案难以获得救济的问题,必须对我国刑事司法的相关体制与程序进行系统重构。

1问题之现状

近年,中国媒体曝光了一系列刑事冤案。这些冤案引起了中国法律界,乃至全社会的震惊。令人震惊的不仅有屡屡“亡者归来”、“真凶”出现的荒诞不经,警察刑讯逼供的惨无人道,还有被冤者获得救济之艰难。在冤案发生,甚至真凶出现、“亡者归来”之后,被冤者及其近亲属申诉、上访往往很难启动审判监督程序;公安司法机关对冤案经常千方百计地回避、隐瞒,甚至对申诉、上访者进行恐吓、打击;被冤者要想沉冤昭雪几乎难于上青天。

譬如,2016年12月2日最高人民法院第二巡回法庭按照审判监督程序改判无罪的聂树斌案就是有力的例证。该案的申诉可谓长路漫漫,千回百折,当事人及其律师历经千辛万苦。其实,聂树斌案并非特例,近年媒体曝光的许多冤案中犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属申诉、上访都异常艰难。冤案救济在我国极其困难至少表现为以下方面。

第一,当事人很难通过申诉启动审判监督程序。本来,按照我国刑事诉讼法的规定,当事人及其法定代理人、近亲属的申诉是启动审判监督程序的重要方式,按照刑事诉讼法第242条的规定,如果申诉符合法定的条件,检察机关、法院必须启动再审,然而,从媒体曝光的刑事冤案来看,犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属申诉很难启动审判监督程序。虽然在绝大多数冤案中,犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属都进行了申诉,有的甚至常年不断申诉、上访,以致倾家荡产,家破人亡,但都很难启动审判监督程序。

第二,很多冤案得以纠正的原因都极为偶然。从近年媒体披露的冤案来看,被告人之所以最终被认定为无罪,大多数都是因为真凶出现或命案中被害人“复活”这些极为偶然的因素,因检察机关、法院认为原审裁判存在错误而主动纠正的极少。笔者曾对2006年以前媒体曝光的20起典型冤案进行深入研究,结果发现这20起冤案全部都是因为真凶出现或被害人“复活”才得以纠正。就最近几年媒体披露的冤案而言,尽管因证据不足而认定被告人无罪的案件有增多的趋势,但绝大多数案件,如聂树斌案、呼格吉勒图案等,都是因为真凶出现或被害人“复活”才得以纠正。而真凶出现或被害人“复活”是极为偶然的因素,主要以此为纠正错案的线索,不能不让人对我国刑事司法体系的纠错能力感到忧虑。

第三,有些案件即便在真凶出现或被害人“复活”后也很难启动审判监督程序。从近年媒体披露的冤案来看,有些案件即使在真凶出现或被害人“复活”后,有关机关也拒不纠正,甚至千方百计阻挠纠正。不仅本文开头介绍的聂树斌案如此,其他不少冤案也存在这一问题。譬如,在浙江张氏叔侄二人被冤案中,两名被告于2004年被杭州中院、浙江高院判处重刑。其实,此后不久(2005年),真凶勾海峰就因杀害浙江大学女生吴晶晶被抓获。张高平认为吴晶晶被杀案与他的案件在许多细节上都极为相似,可能是一人所为,因而多次恳求监狱部门向办案机关反映。指挥侦办吴晶晶案件与张氏叔侄二人被冤案的都是聂海芬,但张氏叔侄二人一直没有得到任何回应。事后证明,吴晶晶案犯罪人的DNA与张氏叔侄二人被冤案犯罪人的DNA是一致的。2008年,河南省鹤壁市马廷新案被告人被宣告无罪,张高平通过媒体报道发现,逼迫马廷新供认有罪的监狱耳目袁连芳与在看守所中逼迫他供认有罪的“牢头”长相极为相似,于是向驻所检察官张飚反映。张飚经调查,发现张高平的推测是正确的,并且该案证据和事实认定确实存在严重问题,于是报经检察长同意,以组织的名义与浙江省检察机关联系,建议复查该案。此后,张飚检察官五次向浙江高院、浙江省检察院寄送申诉信和有关案件疑点的材料,全部杳无音讯;后又多次打电话询问,同样没有任何下文。在此期间,张氏叔侄及其近亲属不断申诉、上访。2010年,在张飚检察官的建议下,张高平的哥哥、张辉的爸爸张高发找到了马廷新的辩护律师朱明勇,请求其接受委托,代为申诉。朱明勇律师免费接受委托,多次陪同张高发前往浙江省高院,对该案提出申诉,但一直没有任何进展。2011年下半年,《东方早报》以“一起没有人证和物证的奸杀案”报道此案,引起舆论关注;此后,许多媒体跟进报道,才推动该案于2013年上半年沉冤昭雪。

第四,许多冤案从被告人被错判有罪到认定无罪经常要经过几年,甚至十几年。如前所述,由于在许多冤案中,被告人及其近亲属申诉很难启动审判监督程序,导致冤案的纠正经常要经过几年,甚至十几年。譬如,陈满案从被错误认定有罪到被宣告无罪历时23年,聂树斌案历时21年,呼格吉勒图案历时18年等等。

2问题之成因:直接原因

那么,为什么犯罪嫌疑人、被告人一旦被错误认定为有罪就很难获得救济?笔者认为,造成这一问题的原因非常复杂,既有诉讼程序方面的原因,也有司法体制方面的原因;既有制度设计方面的原因,也有实践操作方面的原因。这些原因大致可以划分为直接原因与深层原因两个方面。本部分将对导致冤案难以得到救济的直接原因进行分析。

(一)刑事审判监督程序很难启动,而且难度越来越大

审判监督程序是纠正生效裁判错误的惟一法定程序。本来,按照刑事诉讼法的规定,只要当事人或者其近亲属提出的申诉符合法定的条件,就必须启动审判监督程序,然而在我国实践中,审判监督程序的启动异常困难,这是导致我国冤案难以得到救济的最直接原因。从下表1来看,2013年,全国法院刑事再审案件的总数一共只有2785件,这一数量是非常低的。第一,我国全国法院总数是3600多个(3200多个县级法院,400多个中级法院,33个高级法院,1个最高法院),2785件刑事再审案件意味着平均每个法院全年再审的刑事案件不到1起。第二,2013年,全国生效刑事裁判的总数是953976件,再审案件总数2785件,再审率只有0.29%。这意味着平均每1000起刑事案件,大约只有3起刑事案件有可能启动再审程序,比例之低令人忧虑。

另外,从纵向上来看,自1999年至2013年,尽管我国经历了1996年修正的刑事诉讼法的实施,以及2012年刑事诉讼法的修正和实施,就整体制度设计而言,我国刑事诉讼有巨大进步,然而就再审程序的纠错机能而言,不仅没有进步,反而不断倒退。从表1来看,1998年,我国刑事案件的再审率曾达到2.96%,但此后再审率逐年下降。到2013年,再审率下降到0.29%,仅仅十多年,下降了9倍多,降幅之大,令人吃惊。

(二)刑事审判判决无罪的比率极低,而且越来越低

就制度设计而言,刑事诉讼从侦查、起诉到审判,从一审、二审到死刑复核、审判监督,应当是一个不断纠错的过程,但是在我国实践中,公检法机关以及不同审级的法院之间过度强调相互配合,而轻视相互制约,后续的办案机关对此前的办案机关所犯的错误经常采取容忍,甚至袒护的态度,结果导致前面的阶段犯下的错误在后面的阶段很难得到纠正。从下表2来看,最高人民法院公布的全国法院判决无罪的被告人的数量非常之低。这意味着,我国法院审判对侦查、起诉阶段错误认定有罪的案件的纠错能力非常之低。换言之,在我国,犯罪嫌疑人一旦在侦查、起诉阶段被错误认定为有罪,要想在审判阶段获得救济是非常困难的。

1、从整体来看,我国无罪判决率非常低

2、从纵向来看,我国无罪判决率呈进一步降低的趋势

如前所述,近年,我国刑事案件的无罪判决率已跌至不足千分之一,这表明我国刑事诉讼的纠错机能存在严重问题。然而,如果扣除自诉案件,我国刑事诉讼的实际纠错能力比这更加糟糕。原因在于,前文表2所统计的我国刑事诉讼的无罪判决率是全部刑事案件,也就是公诉案件和自诉案件总的无罪判决率。而在我国刑事诉讼中,公诉案件的比率很高,占95%以上,近年更逐年增长,2013年增长至99.14%,自诉案件所占的比率则不断降低,2013年跌至0.86%,因此,公诉案件判决无罪的比率才真正反映我国刑事诉讼的纠错能力。

1996年和2012年,我国对刑事诉讼法进行了两次大幅度修正。就制度设计而言,刑事诉讼的纠错机能大大提高,然而从实际实施的情况来看,刑事诉讼的纠错机能不仅没有提高,反而不断降低,而且下降的幅度极为惊人。从表2来看,从2002年到2013年,我国全国法院的无罪判决率从0.70%下降到0.07%,下降了整整9倍。并且,除2013年外,从2002年到2012年11年间,我国法院的无罪判决率每年都呈下降状态,没有一年上升。

3、如果扣除自诉案件,我国公诉案件的无罪判决率更低

4、与其他国家和地区相比,我国无罪判决率之低令人难以置信

近年来轰动的冤案

3问题之成因:深层原因

(一)公检法三机关诉讼地位不合理,侦查、起诉、审判三阶段的纵向结构严重扭曲

在刑事诉讼中,从公安机关到检察机关,到法院,诉讼地位本应逐渐提高,也就是说,从侦查到起诉,到审判,本应是一种逐渐上升的梯级结构。之所以如此,是因为:首先,侦查机关收集证据是为检察机关提起公诉作准备的,因此检察机关的地位应当高于侦查机关,只有这样,才能确保检察机关能够有效指挥侦查机关,使刑事侦查按照提起公诉的需要运作;其次,按照现代刑事司法理念,法院是惟一有权认定被告人有罪和判处刑罚的机关,检察机关和公安机关都无权认定犯罪嫌疑人有罪和判处刑罚,因而就做出刑事裁判而言,法院应当享有比检察机关和公安机关更高的权威。

然而,在我国,从立法层面来看,公检法三机关被设计成平等的三大主体,因为按照宪法和刑事诉讼法的规定,公检法三机关应当“分工负责,互相配合,互相制约”。不仅如此,从我国刑事诉讼的纵向结构来看,侦查、起诉、审判三阶段由公检法三机关流水作业,各负责一段:检察机关一般无权介入公安机关的具体侦查活动;法院也无权介入侦查机关、检察机关的侦查、审查起诉活动。

更为严重的是,在我国实践中,公检法三机关的地位实际上完全颠倒过来:从公安机关到检察机关,到法院,地位逐渐降低。首先,以往很长时间,我国地方公安机关负责人通常由政法委书记兼任,政法委书记系同级党委常委,这导致公安机关负责人实际上有权领导同级检察机关、法院。近年,基于对以前政法委书记兼任公安机关负责人弊病的反思,实践中逐渐改革这一做法,大多数地方改革为由同级政府副职负责人(如副市长、副省长)兼任公安机关负责人。然而,由于兼任公安局长的同级政府副职负责人通常是同级党委委员,甚至是党委常委,在党内的地位高于检察院检察长和法院院长,这导致公安机关负责人实际上仍然有权领导检察长、法院院长,公安机关的地位仍然高于检察院、法院。其次,按照我国《宪法》和《刑事诉讼法》的规定,检察机关在我国刑事诉讼中属法律监督机关,不仅有权提起公诉,而且有权对参与刑事诉讼的其他机关,包括法院的审判活动进行监督;不仅如此,在我国,检察机关还享有对国家机关工作人员,包括法官贪污受贿、渎职进行立案侦查的权力,这导致在刑事诉讼中,检察机关的地位实际上高于法院。

既然公安机关的地位高于检察机关、法院,检察机关的地位高于法院,就极易导致检察机关、法院在办案过程不愿,甚至不敢纠正公安、检察机关的错误。近年,媒体披露的许多刑事冤案都曾在不同的阶段因被发现存在错误而被退回补充侦查或发回重审,甚至被多次退回补充侦查或发回重审,但由于此前经办案件的公安司法机关坚持要求作有罪认定,最终在证据没有显著增加、没有达到认定有罪的证明标准的情况下,后续阶段的办案机关都屈从此前的办案机关,做出了有罪认定。如前所述,笔者曾挑选近年媒体披露的20起典型刑事冤案进行研究,结果发现这20起冤案中,有9起曾被退回补充侦查。这9起案件中,有2起曾被3次退回补充侦查,有1起曾被4次退回补充侦查。之所以出现这种情况,一项重要原因就在于检察机关、法院的低位低于公安机关,法院的地位低于检察机关,导致侦查、起诉、审判三阶段的关系严重扭曲,后续阶段的办案机关不敢纠正此前的办案机关犯下的错误。

(二)地方党政部门介入具体案件的处理,削弱甚至取消了刑事诉讼的内在制约机制

长期以来,我国实践中一直存在地方党委政法委协调讨论案件的做法,也即对重大、疑难、复杂的案件,由政法委主持,召集同级或下级公检法机关进行讨论协调,政法委做出的处理决定,公安司法机关必须遵照执行。实践中,这一做法经常被简称为“三长会”。由于提交政法委协调讨论的案件通常都是证明犯罪嫌疑人、被告人有罪的证据不足,检察机关、法院不愿作有罪处理的案件;而如前所述,我国以往地方公安机关负责人通常由同级政法委书记兼任,这导致公安机关负责人有权领导检察院检察长、法院院长,因而在政法委协调案件时,对认定有罪证据不足的案件,检察机关、法院经常被迫按照政法委的意见,也即公安机关的意见,认定犯罪嫌疑人、被告人有罪。近年媒体披露的许多冤案都存在这一问题。

有些地方政府也经常介入公检法机关的办案活动。本来,按照我国《宪法》的规定,检察机关、法院与同级政府都由人大、人大常委会产生,检察机关、法院与同级政府法律地位平等,同级政府无权领导检察机关、法院。然而,在实践中,由于我国各地政府与同级党委都交叉任职:政府正职负责人通常兼任同级党委副书记,政府多位副职负责人都是同级党委常委,这导致政府部门负责人能够利用其在党委系统中的权力和地位干预检察机关、法院对案件的处理。此外,由于我国的司法经费以前一直实行分级管理体制,也即地方法院、检察院的经费主要由同级财政部门负责,这也导致地方政府能够对检察机关、法院办案进行介入。

在笔者于2006年研究的20起典型刑事冤案中有多达9起案件地方党委(政法委)甚至同级政府部门进行了干预,比率高达45%。值得注意的是,考虑到地方党委(政法委)、政府部门干预具体案件的处理并非法定程序,正式诉讼卷宗通常并不记载,实践中能够被披露的只是冰山一角,那么地方党委(政法委)、政府部门干预疑难案件处理的范围实际上可能更为广泛。

(三)对申诉再审的审判与审查机关规定不合理,导致当事人申诉很难启动再审程序

本来,按照我国《刑事诉讼法》第243条第1款、第2款的规定,对生效裁判进行再审的法院既可以是作出生效裁判的原审法院,也可以是上级法院。根据这一规定,当事人及其法定代理人、近亲属提出申诉就应当既可以向原终审法院提出,也可以向上级法院提出。此外,按照《刑事诉讼法》第243条第3款的规定,对生效裁判提起抗诉的检察机关应当是上级检察机关。理论上认为,对一审未生效裁判提起抗诉的是同级检察机关,对生效裁判提起抗诉的应当是上级检察机关,这是二审抗诉与再审抗诉的最基本区别。既然有权提起再审抗诉的是上级检察机关,那么如果当事人及其法定代理人、近亲属就生效裁判向检察机关提出申诉,当然有权,也应当向上级检察机关提出。

然而,令人奇怪的是,最高人民法院、最高人民检察院制定的实施刑事诉讼法的司法解释却做出了与刑事诉讼法不同的规定。最高人民法院于2012年12月20日发布的《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》(以下简称最高法《解释》)第373条明确规定:申诉由终审人民法院审查处理。最高人民检察院于2012年11月22日发布的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称检察院《规则》)第593条规定:当事人及其法定代理人、近亲属认为人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定确有错误,向人民检察院申诉的,由作出生效判决、裁定的人民法院的同级人民检察院刑事申诉检察部门依法办理。

最高人民法院和最高人民检察院的上述规定与刑事诉讼法的规定相冲突,严重违背了程序正义的基本要求,严重限制了当事人对生效裁判申请再审的权利,是导致实践中冤案难以获得救济的重要原因。尽管不同国家、不同法学流派对程序正义包含哪些要求概括不同,但英国古典自然正义的两项要求一直被公认为程序正义的最基本要求:一是任何人不得做自己案件的法官,二是平等听取双方的意见。所谓“任何人不得做自己案件的法官”,是指争议的裁决者本人不得与案件存在利害关系,反之,如果争议的裁决者本人与案件存在利害关系,其很有可能违背事实、法律,做出对自己有利的裁判;即使其能够依法公正裁判,争议双方也很难相信其作出的裁判是公正的。最高人民法院和最高人民检察院的司法解释规定再审申诉通常应当由原审法院及同级检察院审判和审查,违反了这一自然正义的基本要求。

长期以来,我国公检法机关一直存在严格的绩效考核制度。就法院而言,再审改判率、发回重审率是重要的考核指标;就检察机关而言,定罪率是重要的考核指标。由原审法院及同级检察院负责再审以及审查申诉,必然导致原审法院及同级检察院为防止提高再审改判率和发回重审率,防止降低定罪率,而尽量不启动审判监督程序,尽量维持原判,甚至千方百计阻止启动审判监督程序,阻止推翻原判。

不仅如此,我国实践中还存在法院院长(检察长)或庭长(部门负责人)审批案件、审判委员会(检察委员会)讨论案件、地方党政部门协调案件等做法,如果某一案件的生效裁判或提起公诉的决定是经法院院长(检察长)或庭长(部门负责人)审批、审判委员会(检察委员会)讨论或地方党政部门协调确定的,那么,由原审法院审判或同级检察机关审查申诉,在发现错误时,更难依法纠正。

(四)《国家赔偿法》对赔偿义务机关的规定不合理,导致办案机关为逃避赔偿义务而拒绝纠正错案

按照我国《国家赔偿法》的规定,就刑事赔偿而言,国家赔偿的赔偿义务机关就是在刑事诉讼中实施违法行为或做出错误裁判(决定)的机关。《国家赔偿法》第21条规定:行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,该机关为赔偿义务机关。再审改判无罪的,作出原生效判决的人民法院为赔偿义务机关。二审改判无罪,以及二审发回重审后作无罪处理的,作出一审有罪判决的人民法院为赔偿义务机关。

由此可见,尽管国家赔偿是一种国家责任,最终应当由国家财政承担赔偿资金,但是我国《国家赔偿法》规定,国家赔偿的赔偿义务机关是实施违法行为或作出错误裁判(决定)的公检法机关。也就是说,必须由实施违法行为或做出错误裁判(决定)的公检法机关向受害人(如被冤者)承担赔偿责任后,再由其向财政部门申请拨款。在此种情况下,最高法、最高检司法解释规定,再审通常应当由原审法院或同级检察机关审判、审查,这必然导致原审法院及同级检察机关为了逃避国家赔偿义务而尽量不启动审判监督程序,尽量维持原判,甚至千方百计阻止启动审判监督程序。

(五)公安司法机关绩效考核指标设置不合理,导致侦查、起诉、审判三机关都片面追求证明有罪

如前所述,长期以来,我国公安司法机关一直非常重视对办案人员和办案机关的绩效考核,绩效考核的结果直接决定着办案机关、办案人员的政治、经济待遇。应当肯定,合理的绩效考核制度对于督促办案人员积极、高效、公正办案是有重要价值的,然而,实践中,许多公安司法机关制定的考核指标体系存在严重问题,对保障犯罪嫌疑人、被告人的权利以及纠正错案极为不利。

第一,强调对犯罪嫌疑人、被告人作有罪处理,而限制作无罪处理。本来,在刑事诉讼中,公安司法机关,尤其是法院应当严格依据事实和法律公正处理案件,有罪的就依法认定为有罪,无罪的就依法认定为无罪;反之,如果对事实上无罪的犯罪嫌疑人、被告人强行要求作有罪处理,必然导致发生冤案。然而,在我国实践中,各地公安司法机关在进行绩效考核时,普遍将作有罪处理的数量和比率规定为加分指标,而将作无罪处理的数量、比率规定为扣分指标。譬如,实践中,有些公安司法机关甚至对对做无罪处理的指标设定了上限,不得超过。如最高人民检察院于2005年发布的《检察机关办理公诉案件考评办法(试行)》明确规定:“无罪判决率不得超过0.2%,撤回起诉率不得超过0.8%”。值得注意的是,如前文表2所示,2005年,全国刑事案件无罪判决率是0.25%,2006年,即迅速降至0.19%,刚好满足最高人民检察院的要求,由此可见绩效考核对刑事诉讼运作的巨大影响。

第二,重视对实体问题的考核,而轻视对程序问题的考核。受长期以来重实体、轻程序观念的影响,各地公安司法机关在制定考核指标体系时普遍重视对实体问题的考核;对程序问题,则非常不重视,很少规定为考核指标。2008年,最高人民法院颁布了《关于开展案件质量评估工作的指导意见(试行)》(以下简称《指导意见》),该《指导意见》规定的法院考核指标体系包括3个二级指标、33个三级指标。这11个三级指标中,对程序性问题进行考核的指标只有一审陪审率、二审开庭率、违法审判率3个,其他都是或主要是对实体问题进行考核,比率高达73%。许多重要的程序问题,譬如,指定辩护率,排除非法证据的件次等等,都未被规定为考核指标。上行下效,既然最高人民法院对程序问题都如此不重视,既然严格遵守法定的程序在业绩考核方面没有任何收益,地方法院、法官不遵守法定程序也就在所难免。

第三,将再审申诉率、改判率、发回重审率规定为作出生效裁判的法院、法官的扣分指标,而最高人民法院司法解释规定申诉再审通常由作出生效裁判的法院审判,这导致再审程序的启动以及错案的纠正极其困难。如前所述,最高人民法院《指导意见》明确将再审改判率、发回重审率规定为“审判公正”的三级考核指标;此外,《指导意见》还将申诉率规定为另一个二级考核指标“审判效果”的三级考核指标。这些规定的主观目的是为了督促做出生效裁判的法官、法院认真履行职责,确保审判公正,但在实践中,实际作用则完全走向反面,成为阻碍当事人通过申诉再审纠正错案的障碍。之所以如此,是因为将再审申诉率、改判率、发回重审率规定为作出生效裁判的法院、法官的扣分指标,导致法院一旦做出有罪的生效裁判,其就与该生效裁判形成利害关系,与控方、被害人成为利益共同体,以致千方百计阻碍再审法院受理申诉,争取再审法院维持原判。而如前所述,最高人民法院司法解释明确规定,再审原则上由做出生效裁判的法院审理,这导致做出生效裁判的法院“一身二任”,既是考核者,又是被考核者,这必然导致做出生效裁判的法院“顺理成章”地利用职权之便,千方百计拒不受理当事人的申诉,千方百计维持原判。换言之,目前的制度设计意味着不仅最高法院通过司法解释“授权”做出生效裁判的法院利用职权之便拒不受理当事人申诉,拒不纠正错案,而且通过绩效考核指标“强迫”作出生效裁判的法院拒不受理当事人申诉,拒不改判或发回重审,坚决维持原判。如此荒谬的制度设计,令人匪夷所思。

4问题之解决

(一)调整公检法三机关的诉讼地位,完善刑事诉讼的纵向结构

1、规定公安机关负责人不得由同级党政主要领导兼任,防止公安机关凌驾于同级法院、检察院之上。

如前所述,我国地方公安机关负责人以往通常由同级政法委书记兼任,这导致公安机关的地位高于法院、检察院,严重扭曲刑事诉讼的纵向构造。为解决这一问题,实践中已开始改革这一做法:公安机关负责人通常不再由政法委书记兼任,大多改由同级政府副职负责人兼任。这一改革虽然有利于理顺公安机关与法院、检察院的关系,但由于兼任公安机关负责人的同级政府副职负责人通常都是同级党委委员,甚至是常委,其在党内的地位高于同级法院院长、检察院检察长,这导致公安机关的地位仍然高于同级法院、检察院。

要彻底解决公安机关的实际地位高于法院、检察院的问题,必然做出彻底改革:公安机关负责人既不能由政法委书记兼任,也不能由同级其他党政主要领导兼任。对于这种彻底的改革措施,可能有人担心会影响公安机关在同级党政部门权力架构中的地位,不利于维护社会稳定。实际上,这种担心是没有必要的。首先,公安机关负责人是由同级党政部门任命的,公安机关是同级政府的下属部门,其党组受同级党委(组)领导,即使公安机关负责人不由同级政法委书记或党政主要领导兼任,同级党政部门也能有效指挥公安机关打击违法犯罪,维护社会稳定。其次,公安机关之所以能够有效打击违法犯罪、维护社会稳定,依靠的是其执法权,尤其是强制执法权,而公安机关享有的执法权是由国家立法规定的,不管其负责人是否由同级政法委书记或党政主要领导兼任,公安机关享有的执法权力是一样的。最后,从实践来看,我国目前就有一些公安机关负责人,包括公安部长郭声琨,浙江省公安厅厅长徐加爱等,都既非同级政法委书记,也非同级政府副职负责人。既然上述公安机关负责人未由政法委书记或同级政府副职负责人兼任,能够有效维护社会稳定,那么其他地方公安机关负责人不由政法委书记、同级政府副职负责人或其他同级党政主要领导兼任,也一样能够有效维护社会稳定。

2、强化检察机关对公安机关的监督权,理顺侦查与起诉的关系

在我国刑事诉讼中,检察机关不仅是公诉机关,而且是国家法律监督机关,因而就立法层面而言,检察机关对公安机关在刑事侦查过程中所犯的错误,应当能够有效纠正。然而,在我国实践中,对公安机关在侦查阶段所犯的错误,检察机关经常不能,甚至不敢纠正。之所以出现这一问题,主要原因有两点。

首先,检察机关缺乏了解侦查活动实际运作状况的有效途径。尽管按照我国刑事诉讼法的规定,检察机关可以通过审查批准逮捕、审查延长羁押期限、审查起诉等方式对侦查机关的行为进行监督,但由于这些方式都是一种事后监督方式,并且主要采用书面形式进行审查,因而很难了解侦查活动的真实情况,即使侦查机关实施了违法行为,检察机关也很难查证。

其次是因为检察机关相对于公安机关而言权威性不足,对检察机关发出的指令,公安机关经常消极执行。实践中,对检察机关发出的指令,公安机关经常不认真执行,甚至消极抵制。根据最高人民检察院公布的统计数据,检察机关对侦查机关的违法行为提出的纠正意见,每年都有相当一部分无法得到执行。

要解决以上问题,有必要采取以下措施:第一,赋予检察机关在必要时对侦查活动进行同步监督的权力。基本思路是:规定对当事人及其辩护人、诉讼代理人、近亲属等向检察机关申诉、控告的案件,以及疑难、复杂、重大案件,检察机关可以对侦查活动进行调查和同步监督。应当说,规定检察机关在必要时可以对侦查活动进行同步监督在我国法律界已基本形成共识。早在2011年8月底公布的《刑事诉讼法》征求意见稿中,全国人大法工委就建议增加一条,作为第113条:“对于公安机关立案侦查的故意杀人等重大案件,人民检察院可以对侦查取证活动提出意见和建议。”但后来由于公安机关强烈反对,这一条被取消了。不过,检察院《规则》对这一条作适当修改后予以保留。检察院《规则》第361条规定:“对于重大、疑难、复杂的案件,人民检察院认为确有必要时,可以派员适时介入侦查活动,对收集证据、适用法律提出意见,监督侦查活动是否合法。”笔者认为这一规定是合理的,建议未来再次修改刑事诉讼法时予以吸收。另外,应当适当扩大检察机关介入侦查的范围,规定对当事人及其辩护人、诉讼代理人、近亲属等向检察机关申诉、控告的案件,检察机关也应当进行同步监督。之所以如此,是因为既然当事人、辩护人等向检察机关提出申诉、控告,表明侦查机关违法侦查的可能性比较大,检察机关提前介入,有利于查清事实从而予以纠正。最后,需要强调的是,检察机关提前介入侦查应当侧重行使法律监督职能,而非控诉职能,不能实施具体的侦查行为。因为如果检察机关实施具体的侦查行为,就会导致检察机关与侦查机关职能混同,形成利益共同体,不利于检察机关在审查批捕、审查起诉时依法纠正侦查阶段存在的问题。

第二,赋予检察机关要求对侦查人员进行惩戒的权力。如前所述,在我国实践中,对检察机关就侦查活动提出的纠正意见,不少侦查人员都不严格执行。为解决这一问题,有必要赋予检察机关要求侦查机关对拒不执行检察机关指令的办案人员进行惩戒的权力。检察机关有权要求侦查机关对办案人员进行惩戒,是许多国家保障检察机关的指令得到严格执行的重要手段。

3、弱化检察机关对法院的监督权,规定检察机关对法官立案侦查必须经人大或人大常委会批准

如前所述,由于检察机关有权对法院进行监督,尤其是有权以涉嫌贪污贿赂、渎职对法官进行立案侦查,导致公诉人的地位凌驾于法官之上,严重扭曲法庭审判的三角构造,因此应当适当降低检察官相对于法官的地位,保障法官依法中立公正审判。

第一,进一步弱化检察机关对庭审的监督权

弱化检察机关对法院庭审的监督权以保障法官中立审判,一直我国完善刑事诉讼的重要目标。最高人民法院、最高人民检察院、公安部等六级关早在1998年1月19日颁布的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》(第43条,2012年12月26日修改后重新办颁布的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第32条)就规定,检察机关对法庭审判活动的监督,应当由当庭监督改革为庭后监督,由以个人名义监督改革为以单位名义监督,由以言词形式监督改革为以书面形式监督。应当肯定,这一改革对弱化检察机关对法院庭审的监督确实发挥了很大的作用,但是从近年司法实践的情况来看,检察机关对法庭审判的监督呈现出不断强化的趋势。根据《中国法律年鉴》公布的统计数据,从2003年到2013年,全国检察机关每年就法庭审判提出纠正意见的数量从1184件增长到17217件,增长了13.5倍。因此,要保证法官在控辩双方之间保持中立,必须进一步弱化检察机关对法庭审判的监督权。基本思路是强化对公诉人就法院庭审提出纠正意见的程序控制,规定公诉人就法庭审判活动提出监督意见,必须经检察长同意后,提交检察委员会讨论,认为确有理由和必要的,才能提出。

第二,规定检察机关对法官立案侦查必须经人大或人大常委会批准

如前所述,由于检察机关享有对国家机关工作人员,包括法官贪污受贿、渎职进行立案侦查的权力,导致检察机关的地位实际上高于法院;并且实践中屡屡出现公诉人以法官不判被告人有罪就对其立案侦查相威胁,导致法官在审判时难以保持公正,有必要对检察机关启动对法官的刑事侦查作出一定的限制。

在其他国家或地区,为保障法官独立公正审判,立法通常规定,在法官涉嫌犯罪时,必须先依法定程序进行弹劾,在经弹劾程序审理认定确实构成犯罪时,才交由普通法院进行审判。就弹劾程序而言,通常由立法机关提起和审理。

基于我国实践中面临的问题,借鉴其他国家的成功经验,建议我国在未来修改刑事诉讼法及相关法律时规定,检察机关在对法官进行立案侦查前,必须报请选举或任命该法官的人大或人大常委会,经审查认为确实涉嫌犯罪,达到刑事立案条件的,才能立案侦查。

(二)进一步推进司法改革,彻底实现法院、检察院独立于地方党政部门

在本轮司法改革以前,我国地方法院、检察院的人财物主要由同级党委、人大(人大常委会)、政府负责,这导致我国司法地方化问题非常严重,地方党政部门干预个案处理的现象比较普遍,严重影响司法公正的实现。在本轮司法改革过程中,解决司法的地方化问题已经成为中央高层以及法律界的共识。2013年11月12日,中国共产党第十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确规定:改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步规定:最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域的重大行政和民商事案件;探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。根据三中、四中全会的部署,最高人民法院以及许多省级法院、检察院都启动了探索建立巡回法院、跨行政区划法院和检察院的进程。不过,根据目前的试点,最高人民法院设立的巡回法庭以及地方设立的跨行政区划人民法院,都主要审理跨行政区划的重大行政和民商事案件,刑事案件并非管辖重点。

就地方法院、检察院人财物的省级统管而言,从目前各地司法改革的试点来看,主要包括两项内容:一是地方法院、检察院的司法经费由省级财政拨付,不再由同级财政承担;二是地方法院、检察院的法官、检察官都由省级相关部门统一遴选和任命,地方党委、政府不再掌握选任法官、检察官的主导权。应当承认,这两项改革措施对解决司法的地方化问题,削弱地方政府对同级法院、检察院的不当影响具有重要意义。不过,就解决司法的地方化问题而言,如果仅仅采取这两项措施,是远远不够的。道理很简单,从目前我国实践来看,影响地方法院、检察院公正处理案件的不仅有地方政府,还有地方党组织及其工作人员。地方各级党组织设有专门负责政法工作的政法委,实践中,地方政法委经常采用“三长会”的形式对具体案件进行协调,导致屡屡发生冤案。因此,为解决司法的地方化问题,还必须改革地方党组织对法院、检察院的领导体制:规定地方法院、检察院的党务工作由上级法院、检察院党委(党组)主管,不受同级党委领导,地方党委、政法委无权指挥同级法院、检察院,无权干预同级法院、检察院对案件的处理。规定地方法院、检察院不受同级党委领导可能令人担心:在以往的实践中,地方党委、政法委经常指挥同级公检法机关“协同作战”,处置突发事件,从而维护社会稳定;如果规定地方法院、检察院不受同级党委、政法委领导,是否会对维护社会稳定产生不利影响?笔者认为,这种担心是没有必要的,原因在于:改革后,政法机关中,只有法院、检察院不受同级党委、政法委领导,公安、武警等机关仍然受同级党委、政法委领导,地方党政部门依然可以指挥公安、武警等机关处置突发事件,维护社会稳定。实际上,即便是在改革前,检察院、法院也并不处于维护社会稳定的第一线,因此,规定地方法院、检察院不受同级党委领导不会影响地方党政部门维护社会稳定。

(三)规定申诉再审必须由上级法院审判,有效发挥审判监督程序的纠错功能

如前所述,我国现行司法解释规定申诉再审通常必须由做出生效裁判的原审法院审判,这导致即使原审裁判存在严重错误,当事人及其法定代理人、近亲属等也很难通过申诉启动再审程序。笔者认为,要解决这一问题,必须对最高法《解释》进行修改,规定申诉再审原则上应当由作出生效裁判的上一级法院审判。作这一改革,可能面临的最大障碍是:上一级法院能否承担再审案件的增加带来的审判压力?笔者认为,无论是从刑事再审案件的绝对数量来看,还是与民事诉讼再审相比,申诉再审通常由上一级法院审判都具有可行性。

第一,刑事再审案件绝对数量很少,即使全部都由上一级法院审判,也不会产生过大的压力。如本文第二部分所述,我国刑事再审案件总体数量不多,并且呈逐渐减少的趋势,自2003年以来,全国再审案件的总数一直是二、三千件,不到四千件。譬如,2013年,全国刑事再审案件的总数是2785件,即使全部再审案件都由高级人民法院审判,全国33个高级人民法院,平均每个法院84件,显然没有任何问题。即使考虑到申诉再审改革为通常由上一级法院审判,可能导致再审案件数量增加,法院系统也应当能够承担。譬如,假定再审案件数量增加一倍,平均每个高级法院每年审判168件,也应当是能够承担的。此外,如果考虑到基层法院审理的有些案件一审裁判作出后,当事人没有上诉,检察院也没有抗诉,因而再审由中级人民法院审判,不需要由高级法院审判;同时,中级法院一审的案件当事人上诉或检察机关抗诉,二审裁判生效后,再审由最高法院审判,也无需由高级法院审判,那么,高级法院面临的审判压力将更小,规定全部申诉再审案件都由上一级法院审判更没有问题。

第二,与民事诉讼相比,刑事再审案件由上一级法院审判更没有问题。值得注意的是,与刑事诉讼不同,民事诉讼一直没有严格要求再审只能由作出生效裁判的原审法院审理。1982年《民事诉讼法(试行)》(第158条)以及1991年修正的《民事诉讼法》(第178条)都规定,申请再审既可以向原审法院提出,也可以向上级法院提出,而没有规定通常只能向原审人民法院申请再审。2007年修正的《民事诉讼法》第178条明确规定,申请再审应当向上一级人民法院提出,而没有将原审法院和上级法院作为申请再审的并列对象,这被认为是2007年修正刑事诉讼法的一大亮点。在2012年修正民事诉讼法时,这一规定被维持。民事再审案件的数量一直是刑事再审案件的10倍以上,譬如,2012年,民事再审案件的收案数是34324件,刑事再审案件的收案数是2816件,民事再审案件是刑事再审案件的12倍多。既然民事再审案件由上级法院审判,法院能够承担,不到民事再审案件数量十分之一的刑事再审案件由上级法院审判,法院显然应当能够承担。

(四)改革国家赔偿的赔偿义务机关,防止公安司法机关为规避赔偿义务而拒绝纠正错案

在其他国家和地区,刑事赔偿义务机关的设置大致有三种模式:第一种模式是由司法行政机关作为赔偿义务机关。譬如,在美国,联邦系统的国家赔偿由联邦司法部作为赔偿义务机关;第二种模式是由财政部门作为赔偿义务机关。譬如,在德国,立法一直规定,由国库,即财政部门作为赔偿义务机关。

那么,在我国,应当由哪个机关作为赔偿义务机关呢?笔者认为,基于我国实际,借鉴其他国家和地区经验,由司法行政机关作为赔偿义务机关比较合理。第一,司法行政机关在刑事诉讼中不参与案件的侦查、起诉、审判,不承担具体诉讼职责,与案件处理没有任何利害关系,由其作为赔偿义务机关有利于保障被冤者及时获得赔偿。第二,赔偿义务机关在支付赔偿金之前必须审查犯罪嫌疑人、被告人的申请是否符合法律规定,是否属于法定不予赔偿的情形,应当支付多少赔偿金,在支付赔偿金后应否向实施违法行为或做出错误决定(裁判)的办案人员追偿等问题,对这些问题的判断涉及专业的法律问题,而财政部门的工作人员通常精通财务问题,而不太熟悉法律问题;相反,司法行政机关的工作人员通常是法律专业毕业的,由其审查是否应当赔偿等问题,有利于保障被冤者及时获得赔偿。第三,从各国制度设计来看,司法行政机关主要负责司法行政事务,国家赔偿费用的支付属于典型的司法行政事务,由司法行政机关负责符合其性质定位。

(五)改革公安司法机关绩效考核的指标体系,防止不合理的绩效考核扭曲刑事诉讼的合理构造

鉴于实践中公安司法机关的考核指标存在严重问题,成为导致冤假错案难以纠正的重要原因,中央政法委于2014年12月20日召开中央政法工作会议,要求中央政法各单位和各地政法机关对各类执法司法考核指标进行全面清理,坚决取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目。笔者认为,仅仅废除以上考核指标是不够的,要实现司法公正,及时纠正错案,必须对公安司法机关的绩效考核体系进行系统重构。

1、应当根据不同的机关、部门在刑事诉讼中承担职能的不同设置不同的考核指标体系

在刑事诉讼中,不同的机关、部门承担的职能是不同的,他们相互制约,从而保障刑事诉讼控制犯罪与保障人权两项相互矛盾的价值目标得到均衡实现。因而,在设计公安司法机关的绩效考核指标时应当根据不同机关、部门承担职能的不同设计不同的考核指标。反之,如果对不同的机关、部门设置相同的考核指标,就会导致本应承担不同功能的机关、部门发挥相同的作用,削弱甚至取消不同机关、部门之间的相互制约,扭曲刑事诉讼的合理构造。

(1)法院的职能与考核指标。在刑事诉讼中,法院行使裁判职能,对被告人是否有罪、是否应当判处刑罚作出认定,因此,法官应当在控辩双方之间保持中立,既不能追求证明有罪、罪重,也不能追求证明无罪、罪轻,应当保持客观公正的立场。因而,在设计法官的绩效考核指标时,既不能将定罪率、逮捕率等对被告人不利的数据作为加分指标,也不能将无罪率、未逮捕率等对被告人有利的数据作为加分指标。我国实践中,以往有些法院将定罪率作为法官的绩效考核指标,显然严重误解了法院在刑事诉讼中的职能,将行使裁判权的法官当成了行使控诉权的公诉人,必然导致刑事诉讼中定罪率畸高,而无罪率畸低。

(2)检察机关的职能与考核指标。在我国,检察机关同时承担三种职能:第一是公诉职能,侧重点是证明犯罪嫌疑人、被告人有罪、罪重;第二是法律监督职能,职责是纠正其他机关在刑事诉讼过程中,包括在侦查阶段的错误;第三是对贪污贿赂、渎职犯罪的侦查职能,职责是收集证据,查清犯罪事实。检察机关这三种职能是由内部不同的机构承担的,因此对承担这三种不同职能的机构应当设置不同的考核指标。

第一,公诉部门的考核指标。如前所述,公诉部门的职责重点是证明犯罪嫌疑人、被告人有罪。不过,相对于法院和相对于侦查机关,公诉部门承担的角色存在一定的差别。相对于法院,公诉部门的职责是证明被告人有罪,因此可以设置合理的证明有罪的加分指标,如起诉成功率,抗诉成功率等。需要强调的是,这里的起诉成功率不同于传统的定罪率。传统的定罪率,是指定罪案件的数量相对于检察机关审查起诉的全部案件的比率,对这一数量进行考核会导致公诉部门与侦查机关成为利益共同体,不利于发挥公诉部门对侦查机关的监督作用;而起诉成功率是定罪案件的数量相对于公诉部门提起公诉的案件的比率,对这一数量进行考核有利于促使公诉部门对侦查机关移送审查起诉的案件进行严格审查,将不符合起诉条件的案件阻止在审判程序之外(退回补充侦查或做不起诉处理),同时督促公诉部门对提起公诉的案件积极履行公诉职能,促使法院作出有罪裁判,从而发挥打击犯罪的功能。

不过,相对于侦查机关,公诉部门的侧重点是发挥监督职责,监督侦查活动依法进行,因此对公诉部门又应当设置一些侧重监督的加分指标,如不起诉率、纠正侦查机关违法行为的数量等。对设置不起诉率,可能有人担心会导致公诉部门对符合起诉条件的案件作出不起诉处理。笔者认为,这种担心是没有必要的,因为《刑事诉讼法》第175条明确规定,对检察机关决定不起诉的案件,公安机关认为有错误的可以要求复议;如果意见不被接受,还可以向上一级检察机关提请复核。因此,为防止公诉部门对符合起诉条件的案件做出不起诉处理,可以将不起诉决定被上级检察机关撤销的比率作为扣分的考核指标。

第二,侦查监督(审查批捕)部门的考核指标。侦查监督部门顾名思义是承担侦查监督职能的,职责是纠正侦查阶段存在的错误,因此绝对不能将证明有罪的指标,如批捕率、定罪率作为考核指标,因为这会导致侦查监督部门与侦查机关职能混同,成为利益共同体,无法发挥侦查监督作用。就侦查监督部门而言,只能将侦查监督方面的数据,如不批捕率、纠正侦查机关违法取证的数量等作为加分指标。不过,将不批捕率作为考核指标,可能有人担心会导致侦查监督部门对应当批捕的案件做出不批捕的决定。笔者认为,这种担心也是没有必要的,因为《刑事诉讼法》第90条明确规定,公安机关认为不批准逮捕的决定是错误的,有权要求检察机关复议;如果意见不被接受,还可以向上级检察机关提请复核。为了防止侦查监督部门对符合逮捕条件的案件做出不批准逮捕的决定,可以将不批准逮捕的决定被上级检察机关撤销的比率作为扣分的考核指标。

第三,侦查部门的考核指标。检察机关侦查部门绩效考核指标的设置与公安机关侦查部门绩效考核指标的设置完全相同,下文将进行研究,此处从略。

(3)公安机关的职能与考核指标。公安机关在刑事诉讼中承担侦查职能,职责是收集证据,查清犯罪事实,因此对侦查机关可以,也应当设置一些侧重定罪的考核指标,如刑事立案数、破案率等。但是,对破案率的要求不能过高,尤其是不能像以前那样,要求“命案必破”。因为从当今世界主要国家和地区的统计数据来看,刑事案件的破案率通常不超过50%,大多数国家和地区只有40%左右。譬如,2000年,新加坡的破案率为38.2%。香港是世界公认的犯罪率较低、破案率较高的地区,根据香港立法会以及警务处公布的统计数据,香港的破案率通常也只有40%左右。

2、应当强化对是否严格遵守法定程序的考核

如前所述,我国公安司法机关以往普遍不重视对办案人员是否严格遵守法定程序的考核,这导致我国实践中公安司法人员不依法办案,甚至刑讯逼供的现象比较严重。而程序公正对保障实体公正的实现至关重要,并且程序公正对于保护诉讼参与人,尤其是犯罪嫌疑人、被告人的合法权利具有极为重要的意义,因此我国在未来重构绩效考核的指标体系时,应当强化对办案人员是否严格遵守法定程序的考核。值得注意的是,其他国家和地区在对警察、检察官、法官进行考核时都非常重视对是否严格遵守法定程序的考核。如我国台湾地区“法官评鉴办法”第4条、第5条规定,法官考核包括三个方面:第一是“职业操守”,第二是“办案程序”,第三是“开庭态度”。对“办案程序”的考核仅次于对“职业操守”的考核。针对中国实践中的问题,笔者认为,就程序性问题考核指标的设计而言,对侦查人员,应当将违反法定程序,如违法取证(尤其是刑讯逼供)、超期羁押、非法限制律师权利,等等,规定为扣分指标。就检察人员和法官而言,除应当将其本人违反法定程序的数量规定为扣分指标,还应当将其纠正侦查人员违法行为的数量作为加分指标。

3、应当实现考核事项的决定机关与被考核机关的严格分离

如前所述,“任何人不能做自己案件的法官”是程序正义的基本要求。绩效考核指标的设置也是如此,考核事项的决定机关与被考核的机关必须严格分离,否则,该机关就可能利用自己决定考核事项的权力,违法提高加分指标,降低扣分指标,扭曲刑事诉讼的实际运作状况。如果我国以后继续按照最高人民法院的司法解释,规定再审通常作出生效裁判的原审法院审判,那么就不能将再审发回率、改判率作为做出生效裁判的法院的考核指标;如果将再审发回率、改判率作为做出生效裁判的法院的考核指标,就必须规定再审不能由原审法院审判,应当由上级法院审判。

4、应当废除一些不合理的考核指标

从我国实践来看,公安司法机关制定的有些考核指标严重违背刑事诉讼的基本规律,必须予以废除。如前所述,2014年12月20日,中央政法委召开中央政法工作会议,要求取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率。应当说,这一决定是非常正确的,这些指标非常不合理,对我国刑事诉讼产生了非常消极的影响,应当予以废除。譬如,对拘留数(率)、逮捕率的考核,就是造成我国刑事诉讼未决羁押率过高的罪魁祸首。

除上述考核指标不合理应当予以废除外,我国实践中还有一些考核指标不合理,也应当予以废除。譬如,辽宁省公安厅于2006年发布的《辽宁省公安机关执法质量考核评议规定》第8条将“检察机关责令公安机关立案侦查,公安机关最终立案侦查”作为扣分指标,这一指标显然不合理,必须予以废除。道理很简单,尽管按照刑事诉讼法第111条的规定,检察机关认为公安机关不立案的理由不成立要求公安机关立案的,公安机关应当立案,但实际上,最终是否立案,仍然是由公安机关决定,将检察机关提出立案建议后公安机关立案作为扣分指标必然导致公安机关千方百计抗拒检察机关的监督,对应当立案侦查的案件拒不立案。我国实践中,对检察机关要求立案的建议,公安机关经常拒不执行,与此是有紧密关系的。
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